2025年12月31日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）批准发布《旅游规划通则》（GB/T 18971—2025）（以下简称《通则》）。该标准于2026年4月1日起实施。《通则》代替2003年版标准，贯彻落实党中央对旅游业发展的新要求，将文旅融合、绿色发展等内容融入总体原则，明确提出规划衔接等具体要求；统筹考虑旅游业发展变化和客观实际需要，明确编制程序等技术要求，强化科学性、规范性、可操作性。

一、《通则》主要技术变化内容

与GB/T18971—2003相比，除结构调整和编辑性改动外，主要技术变化如下（详情见附件）：

a) 将“旅游规划编制的要求”更改为“总体原则”，增加了绿色发展、融合发展和规划目标导向等要求，并将2003年版的有关内容更改后纳入(见4.3、4.4、4.5、4.6,2003年版的第4章)；

b) 增加了“旅游规划类型”一章，增加了旅游发展规划的类型，更改了旅游区规划的类型(见第5章，2003年版的7.1)；

c) 在“旅游规划编制程序”中增加了“规划立项阶段”的要求，“前期准备阶段”更改为“调查研究阶段”(见第6章,2003年版的第5章)；

d) 在“旅游发展规划”中增加了专题规划的编制任务有关要求(见7.1,2003年版的第6章)；

e) 在“旅游区规划”中增加了功能分区、土地利用、投资估算、流量管控等旅游区规划的技术要求，更改了必备的图件内容要求(见第8章,2003年版的第7章)；

f) 在“旅游规划评审”中增加了“评审结论与意见”的规定，并将2003年版的有关内容更改后纳入(见9.4,2003年版的8.1)。

二、规划编制四个关键点

（一） 智慧旅游：纳入强制性编制要求

《通则》实施首次将智慧旅游纳入强制性编制要求，成为旅游发展规划、旅游区总体规划的必备专节，并在详细规划中需落地智慧设施布局与管线。规划要求实现智慧服务、智慧管理、智慧管理三大体系全覆盖，并在游客集中区、核心景点、交通节点实现5G/宽带信号无死角，搭建全域物联网感知系统，建立统一数据中台并实现跨部门共享与安全防护。对于4A/5A景区、***旅游度假区还需额外实现刷脸入园、智能导览、数字孪生、VR/AR沉浸式体验等升级功能。

智慧服务体系建设需搭建涵盖预约预订、分时入园、智能导览等功能的一站式服务平台，兼顾无障碍与适老化设计，开发VR/AR复原历史场景、数字文博等数字体验产品。智慧管理体系需实现客流实时监测与预警、智能安防与应急处置、设施智能运维及生态环境实时监测，精准管控游客承载量并制定分流调度方案。智慧营销体系则要依托大数据分析游客画像，开展精准推送与数字营销，做好舆情监测与口碑管理。编制过程中需规避只提概念无落地支撑、重建设轻运营、技术堆砌不实用、数据缺关联等问题，否则将影响规划评审结果。

（二）绿色旅游：贯穿全程的底线原则

《规划》核心遵循“保护优先、科学利用”的理念，将生态保护作为规划前置条件，明确要求严守生态保护红线、**基本农田、城镇开发边界三条控制线，同时设定环境容量、碳排放、能耗、水耗等量化约束指标，构建“绿色规划→绿色建设→绿色运营→绿色消费”的全链条体系。

在资源与生态保护方面，需对自然生态、文物古迹等各类资源进行分类分级保护，明确保护范围与修复措施，核算游客承载量，并制定预约、限流、错峰等管控机制，规划具体的生态修复工程及实施时序。低碳设施与建设环节，推广超低能耗绿色建筑，采用光伏、光热等可再生能源，构建电动车、观光小火车等低碳交通体系，落实雨水回收、中水利用等节水节能措施，实现污水零排放、垃圾分类处理等污染治理目标。产品与消费层面，打造生态观光、低碳研学等绿色产品体系，推广绿色住宿、低碳餐饮，引导游客践行绿色消费行为。编制过程中严禁出现突破生态红线、无承载量测算、高耗能高污染建设、无低碳指标等问题，否则将直接影响规划评审结果。

（三）科技赋能：推动旅游规划高质量发展的核心引擎

明确要求规划编制技术全面升级，采用大数据分析、GIS空间分析、客流模拟、遥感监测等技术，实现规划成果数字化，搭建“一张图”数字化平台。应同步建立年度评估、五年中期评估、规划期末总评估的动态监测与评估机制，驱动规划动态修编。

在核心技术应用场景上，前期调研阶段可利用大数据分析客源特征、网络舆情。空间规划阶段依托GIS技术开展资源环境承载力评价、功能分区、交通与游线优化及设施选址。在详细规划阶段运用数字孪生与虚拟仿真技术，实现规划方案可视化呈现、客流模拟预测及施工运维优化。产品创新层面融合VR/AR/MR、元宇宙、区块链等新兴技术，拓展沉浸式数字体验场景。实施保障方面，需明确“云-网-端-数据-安全”的五层技术架构，合理规划智慧与绿色相关投资比例，明确分期建设计划，配备专业运营团队并保障年度维护经费，建立统一标准并做好数据安全与隐私保护。编制过程中需规避技术堆砌无场景、重硬件轻软件、系统不兼容、无人才经费保障等问题，确保科技赋能可落地、可持续。

（四）游客承载量：规划编制的强制性量化指标

游客承载量是规划中绿色旅游与智慧管理的核心衔接点，贯穿旅游发展规划与旅游区规划全过程，是保障生态保护、游客体验与安全运营的关键抓手。《通则》要求所有旅游规划必须完成游客承载量的科学测算与管控方案设计，严禁无承载量数据或测算不科学的规划通过评审。

测算需遵循生态容量、空间容量、设施容量、社会容量四维一体的原则，结合旅游区资源禀赋、生态脆弱程度、基础设施承载能力、当地社会接纳度等因素。应采用大数据模拟、实地监测、专家论证相结合的方式，精准核算**承载量、日承载量、瞬时承载量三类核心数据，并明确不同时段、不同区域的差异化承载标准。管控方面，需依托智慧管理体系，搭建客流实时监测与预警系统，通过分时预约、错峰引导、分区限流、智能分流等手段，实现承载量动态管控。同时，配套制定客流超载应急预案，明确应急响应流程、处置措施与责任主体。编制过程中需避免承载量测算流于形式、未结合实际场景、无具体管控措施、未与智慧监测系统衔接等问题，确保承载量数据可落地、管控措施可执行，既保障生态环境不被破坏，也能提升游客游览舒适度与安全性。

《通则》出台旨在全面替代2003年的旧版标准，其核心目的是通过系统性、强制性、可量化的技术规定，从根本上提升中国旅游规划的科学性、前瞻性与可实施性，以应对新时代下生态文明建设、数字经济发展和旅游业高质量转型的复合型需求。其意义在于确立了“保护优先、科技赋能、运营导向”的新范式，将生态红线、智慧旅游、游客承载量、绿色低碳等从倡导性理念转变为刚性编制要求，推动了规划从传统的空间蓝图向动态、精细、可持续的治理工具升级。

在实际效果上，《通则》通过设立明确的技术底线与评审否决项，有效遏制了规划编制中常见的概念空泛、突破生态底线、重建设轻运营等顽疾。它对各级规划产生了深远的结构性影响。在旅游发展规划层面，强化了战略引领与多规融合，要求必须嵌套智慧、绿色等系统性专章；在旅游区总体规划中，强制性纳入了生态容量核算、功能分区管控与智慧管理体系框架；在详细规划层面，则直接要求落地设施布局、技术架构与运营方案，确保了顶层设计能够有效落实到项目实施中。整体而言，新版《通则》正驱动中国旅游规划行业进入一个更具约束力、更注重全生命周期管理、更依赖跨领域技术融合的新阶段。